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政府如何为农村义务教育买单?
http://www.cso365.com  2006-4-24 17:29:36   中国财经报   刘泽云 北京师范大学经济与工商管理学院讲师,博士

「内容提要」当前我国的农村义务教育财政体制面临诸多困境,为了保证农村义务教育的普及进程和地区间均衡发展,应在农村地区推行免费义务教育,由政府承担所有的义务教育经费。同时,各级政府应明确划分财政责任:中央政府承担义务教育教师工资,地市和县级政府分别承担基建经费和公用经费,省级政府通过专项转移支付资助贫困地区和贫困学生。

「关键词」农村义务教育/财政体制/转移支付

一、前言

     20世纪80年代中期以后,我国逐步建立起地方负责、多渠道筹资的义务教育财政体制,这对充分调动地方政府及社会各界的积极性、大力普及义务教育起到了巨大的推动作用。但这一体制未能从根本上解决义务教育经费投入不足,特别是农村地区义务教育经费短缺的问题,并且加大了义务教育发展的地区差距。2001年起,中央决定实施以县级政府为主的农村义务教育财政体制,并取消了农村教育费附加和农民教育集资。然而,这一措施同样未能解决农村义务教育投入体制中的深层次问题,因而近年来农村义务教育的发展仍然未能摆脱以往的困难局面,表现为教师工资拖欠问题依然存在、学校基本办学条件得不到保障、学校运转困难、债务负担沉重、贫困学生入学困难、地区之间义务教育发展差距拉大,等等。教育对于提高个人收入具有非常显著的作用,而教育资源的公平配置有助于缩小个人收入分配的不平等(注:2001年我国教育的明瑟收益率达到了11.4%,也就是说平均而言每增加一年教育能使个人收入增加11.4%(李春玲,2003)。另据研究,20世纪80年代以来我国人均收入不平等程度的扩大,很大程度上归因于公共教育资源投入不足和分配不均(白雪梅,2004)。)。因此,探究当前我国农村义务教育财政体制存在的问题,寻找摆脱困境的办法,不但是当前我国农村义务教育发展面临的最为急迫的任务,是顺利实现中央提出的在2010年全面普及义务教育的根本保证和建设县乡公共财政制度不可或缺的重要环节,从长远来看对于推进农村经济发展、提高农民收入、缩小城乡差距也具有重要的战略意义。

二、农村义务教育财政体制面临的困境

     农村义务教育发展面临诸多困难,究其主要原因,是教育财政体制不完善。当前我国农村义务教育投入的基本特征体现在两个方面:一是农村义务教育经费的筹措实行“多渠道筹资”的办法,即经费来源是多元化的,既有财政性的经费,又有非财政性的经费。以2002年为例,非财政性教育经费占农村义务教育经费总量的比重为17.80%,其中最大的一项是杂费收入,占9.78%[1].二是农村义务教育经费在各级政府间的分担采取“以县为主”的方式。1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》提出基础教育实行由地方负责、分级管理的原则,县乡基层政府成为义务教育经费负担的主体。2001年,国务院颁布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》,进一步强化了地方政府的义务教育财政责任,并规定县级政府对本地义务教育负有主要责任,将农村中小学教师工资的管理上收到县。

     从表面上看,“多渠道筹资”可以充分动员社会各界的资源用于义务教育,而“以县为主”有利于调动地方政府的积极性,扭转过去义务教育投资重心过低(乡级政府和农民负担太重)的局面,是一个不错的制度选择。然而,这一体制违背了义务教育的免费性质,不能适应我国地区之间和城乡之间经济发展差异巨大的基本国情,更与我国现行的财力分配结构存在着尖锐的矛盾,因而不可避免地陷入多重困境。

1.多渠道筹资与义务教育的免费性之间存在矛盾

      义务教育属于公共产品,理应由政府承担全部费用,不应通过社会渠道筹资,也不应向学生收取任何费用(包括杂费和书本费)。但由于我国经济发展的总体水平仍然偏低,多年来形成了“人民教育人民办”的多渠道筹措教育经费的传统,基层民众和学生家庭承担了为数不少的义务教育经费。2002年预算内拨款占农村义务教育总投入的比例不到80%[1],在农村实行税费改革之前,这一比例更低,而OECD国家公共教育经费占初等和中等教育总投入的比例大多在90%左右(注:如瑞典为99.8%、意大利为99.0%、法国为92.7%、日本为91.7%、美国为90.8%、瑞士为88.1%、墨西哥为86.2%。)。农村义务教育实行多渠道筹资,不但弱化了政府的义务教育财政职能,加重了农民负担,而且助长了基层政府和学校随意向农民摊派的恶习,直接导致了这几年倍受关注的教育乱收费现象。实行农村税费改革和治理教育乱收费之后,一定程度上缓和了政府、学校与农民之间的紧张关系,但还是遗留下了两个悬而未决的问题:其一,原先主要依靠预算外资金支撑的学校公用经费和基建经费失去大宗来源,学校运转困难(注:根据一项大规模的调查,66.5%的农村中小学校负责人和教师反映学校没有足够的公用经费。);其二,由于仍然收取杂费,义务教育名不副实,政府理应免费提供公共产品的公共财政职能没有得到充分体现。

2.多渠道筹资与地区之间、城乡之间经济发展严重不平衡存在矛盾

      在我国经济发展过程中出现的地区差异问题,是近年来很多研究者关注的焦点。研究表明,改革开放以来,我国人均收入的省区差异呈上升趋势。20世纪90年代以后,地区差异的扩大尤为明显,而且主要体现为东、中、西三大地区之间的差异扩大[2].至于城乡发展的差异,更是今年以来上至国家领导人、下至黎民百姓都极为关切的问题。据中国社科院经济学研究所的调查,城镇人均收入与农村人均收入的比率从1995年的2.8上升到2002年的3.1,城乡之间人均收入差距对于全国人均收入总体差异的贡献率从1995年的35.9%上升到2002年的43.0%,已成为决定人均收入总体差异的首要因素[3].如果考虑到城镇居民还享有医疗、养老保险、失业保险、教育等方面的非货币化补贴,那么中国城乡实际收入的差距在全世界是最高的!

      地区之间以及城乡之间经济发展和生活水平的巨大差异使得我国农村地区、特别是农村贫困地区的教育筹资能力非常弱,既体现在财政筹资能力方面,也体现在能够动用的其他资源方面。关于前者,将在下文中详细讨论,在这里仅仅讨论后者。农村地区、特别是农村贫困地区刚刚解决或尚未解决温饱问题,能够投入义务教育的社区经济资源微乎其微。而农村居民的收入主要用于维持基本的生活需求和家庭经济活动,若要从中拿出一部分支付子女的义务教育费用,势必会挤占家庭的生产性资金(如购买农药、化肥或发展副业),甚至挤占家庭的基本消费支出。此外,我国农村地区第二、第三产业的发展很有限,受过一定教育的劳动力除非外出打工,否则只能与文盲或半文盲劳动力一样从事简单的农业生产,获得微薄的收入。这样,农村居民对接受义务教育能够带来的经济收益预期不高,因而丧失了投资教育的动力(注:笔者在甘肃省一个国家级贫困县调查时,不少中小学校长反映,如果本乡或本村有一些加工企业能够吸纳本地初中毕业的劳动力,那么农民送子女上学的积极性将大大提高,辍学问题也将基本得到解决。)。最终的结论是:目前农村地区(特别是农村贫困地区)义务教育的发展除了财政来源之外,很难从其它渠道获得资金,因而如果义务教育仍实行多渠道筹资,农村义务教育会因无其它渠道的资金可筹而困难重重。

3.农村义务教育投入以县为主和县乡财政普遍困难之间存在矛盾

     1994年分税制改革以后,我国财政收支变化呈现出财政收入重心上移、支出重心下移的特点,财力分布的横向不平衡和纵向不平衡程度加深。财力分布的横向不平衡意指同一级政府人均财力的地区差距拉大。与1994年相比,2001年按财政供养人口计算的人均财力的增幅分别为:东部155%、中部131%、西部98%,2001年东、中、西部人均财力之比为1∶0.46∶0.49[4].财力分布的纵向不平衡意指不同层次政府的人均财力差距拉大。2001年,按总人口计算的人均可用财力为:中央和省27228元、地市6869元、县乡435元,按财政供养人口计算的人均可用财力为:中央116190元、省74696元、地市57444元、县乡17180元[1].财政收入重心上移(财力向中央和省级政府集中),财政支出的责任则层层下落到基层政府,这样就不可避免地造成农村地区,特别是农村贫困地区的县乡财政出现较为普遍的困难局面。以四川省为例,2000年全省187个县中119个拥有当年赤字;2000年末乡镇债务余额195.71亿元,相当于当年全省财政预算内收入的83.7%;当年有欠债的乡镇4172个,占实际建制乡镇的82.6%[5].县乡财政普遍拮据使得维持县乡政权的基本运转(即保证财政供养人口工资)都捉襟见肘,更谈不上保证教育、卫生等公共产品的充足供给和提供经济发展所需的资金了。

     在义务教育发展政策方面,自1986年《义务教育法》颁布以来,发展义务教育成为县乡政府的重要职责之一,也是考核县乡政府官员政绩的重要指标,从而使义务教育支出成为县乡政府的一项刚性支出。县级政府负责对本地教育发展规划、经费安排使用、教师和校长人事等方面进行统筹管理,乡级政府则具体负责义务教育的实施。县乡财政必须承担义务教育发展的责任,而县乡财政又普遍面临困难局面,两者之间存在突出的矛盾。

     综上所述,多渠道筹资和以县为主的农村义务教育投入体制使得农村义务教育财政无论在预算内筹资还是预算外筹资方面都陷入尴尬的境地。这一体制的最大受害者是农村贫困地区的学龄儿童,他们从一出生便在现代经济体系中处于不利的地位,而由于不能接受保质保量的义务教育,他们试图通过接受教育来改善自身处境的愿望也难以实现(注:2002年全国9年义务教育完成率仅为75.6%,其中,西藏和宁夏的9年义务教育完成率不到50%。约有500万适龄儿童未能完成初中教育,200万适龄儿童未能完成6年小学教育,这些儿童大部分集中在中西部农村贫困地区。)。孩子们今天的受教育状况在很大程度上决定了他们明天的经济地位,一个羸弱的义务教育体系,如何能够承载发展经济、改善未来生活的重任!

三、农村义务教育财政体制改革的政策建议

     2003年,中共十六大提出全面建设小康社会的目标,实现这个目标的难点和重点在于农村,2004年年初的中央农村工作会议更把解决三农问题作为全党工作的重中之重。在这样一个大背景之下,对现行的不合理的农村义务教育财政体制进行改革,就不仅仅是教育发展的直接要求,而且与增加农民收入、缩小城乡差距、推进农村整体发展紧紧地联系在一起。

1.立足国情,在农村和城市实行不同的义务教育财政体制

      经济基础是决定义务教育投入体制的首要因素。我国城乡经济发展和人民生活水平存在巨大差异,而在经济较快增长的前提下缩小城乡差距是我国经济发展面临的一项长期任务,短期内难有较大改观。经济基础和财政能力的差异使得我国城乡儿童不仅在获得义务教育的机会方面是不平等的,而且所获得的义务教育服务的质量也相差甚远(注:2001年农村初中生均预算内公用经费仅为城市平均水平的31%,小学生均预算内公用经费仅为城市平均水平的29%。)。继续沿用城乡一体的义务教育投入体制将对农村义务教育发展非常不利,因此,应正视城乡差异问题,在现阶段对城市和农村实行不同的义务教育财政体制。

2.普及免费义务教育从农村地区开始,实行单一渠道筹资和普通财政与教育税相结合的义务教育筹资体制

     义务教育的基本特征体现为免费性、强制性和全体性,其中免费是前提,因为只有免费才能实行强制入学,才能保证所有适龄儿童入学。鉴于我国目前的经济实力和财政能力,要实行免费的义务教育存在巨大困难,故而政府的官方文件中只提“普及”而从不提“免费”,义务教育的筹资也就名正言顺地可以借助政府预算外的渠道。如前所述,这种“普及而不免费”的义务教育在农村地区(特别是农村贫困地区)将因预算内资金和预算外资金的双重压力而无法实现,即便勉强实现也是保量不保质的低水平教育。因此,如果限于财力不能在全国范围内普及免费义务教育,那么可以考虑首先在农村地区(特别是农村贫困地区)实施免费义务教育,待国家经济实力达到一定水平后再在经济发达地区推行免费义务教育。相应地,义务教育在农村地区实行完全由财政负担的单一筹资渠道,而在经济发达的地区仍保持多渠道筹资体制。在这里可以借鉴韩国的经验:韩国的义务教育经费中有较大一部分由非政府渠道筹措(注:1998年韩国非政府投入占初等和中等教育总投入的比例为20.7%。),但由于采取了普及免费义务教育从岛屿、偏僻地区向大、中、小城市推进的策略,不但保证了落后地区义务教育的普及,也实现了义务教育的均衡发展[6].目前我国义务教育发展的基本原则是“分区规划、分类指导”,即以省区为单位,根据各省区经济发展程度由高到底的顺序,把全国普及义务教育的工作划分为一片地区、二片地区和三片地区,并对各片普及义务教育的进度和目标提出不同要求:首先要求一片地区普及,然后二片地区,最后是三片地区。笔者认为应对这一原则做出重大调整:一是将发展目标从“普及义务教育”改为“普及免费义务教育”;二是在工作步骤上优先考虑经济欠发达地区,即普及免费义务教育应从农村开始,逐步向城市推行。在农村普及免费义务教育也应分阶段进行:先考虑贫困地区,然后再考虑经济较发达的农村地区。至于免费的内容,现阶段可只免除杂费,待条件成熟后再免除教科书的费用。

      在明确了财政是农村义务教育的惟一筹资渠道之后,接下来的问题是如何为义务教育筹资。从世界各国的情况来看,解决这一问题有三种方式:一是完全由政府普通财政提供,即政府不单独开征用于教育的专门税种,而是从政府普通财政中划出一定比例用于义务教育,这是当前大多数国家筹措义务教育经费的普遍做法(如日本、德国、英国、法国、印度、泰国、埃及等国)。二是独立开征教育税,将教育财政完全从普通财政中独立出来,义务教育经费全部由独立开征的定向用于教育的特定税收收入提供。采用这种方式的国家很少,韩国是其中之一。韩国规定了几类中央税和地方税税收收入中用于教育的比例,并将所有教育税收人单独列入中央财政预算,然后按照各地人口比率以“地方教育让与金”的方式拨付给地方教育行政部门[6].第三种方式是将普通财政与开征教育税相结合。譬如美国的义务教育经费由联邦、州和地方学区共同分担,其中联邦和州的经费来源于普通财政,而地方学区的经费来源于地方征收的财产税。2003年在全国范围内实行农村税费改革以前,我国农村义务教育的财政性经费也来源于普通财政和独立开征的农村教育费附加两个渠道,2003年之后则只剩下普通财政一个渠道。笔者建议我国仍应采用第三种方式,否则由于县级财政税源不稳定,仅仅依靠普通财政难以保证县级政府对义务教育的投入。具体操作上宜参照美国的做法:县级政府开征财产税并规定一定的比例用于义务教育。与农村教育费附加的累退性不同,财产税是累进的,而且其税基将随着经济的发展而迅速增长,能够为县级政府提供稳定的大宗的税收来源。

3.建立按照支出项目分担经费的义务教育经费分担机制,由中央独立承担农村义务教育教师工资,地市和县级政府分别承担基建经费和公用经费

      由基层政府提供义务教育具有更大的优势,世界上大多数义务教育的管理主体也是基层地方政府,因而义务教育的管理权限不宜上移到更高层的地方政府,即不宜改变目前以县为主的义务教育管理体制。但是,“以县为主”是指在经费管理方面以县为主(即义务教育经费的分配和使用由县级政府负责),而不是指投入主体即义务教育的经费筹措以县为主。目前我国的县级政府不仅是农村义务教育经费的使用主体,也是经费的投入主体,这是一个误区。从世界主要国家实施义务教育的进程看,美、法、德、日等国在推行义务教育之初,都曾将义务教育的经费投入责任确定在基层地方政府,这种低重心的投入体制给地方政府带来了沉重的财政压力,造成义务教育办学经费困难,学校间办学条件差距巨大,义务教育推进缓慢。面对困境,各国采取的普遍对策是调整义务教育投入主体,将投入主体的重心上移,加大中央和高层地方政府的投入责任,使中央、和州、省等地方政府成为义务教育的投入主体。我们必须吸取这些经验教训,建立起由中央、省、地市、县四级政府共同分担义务教育经费的机制。

      实现各级政府对义务教育经费的分担有两种可供借鉴的方式:一是根据教育支出的项目(即教职工工资、公用经费、基建经费等)确定各级政府的负担比例,二是根据基层政府的教育支出需求和财政支付能力计算出义务教育经费缺口,不足部分由上级政府通过转移支付弥补。第一种方式以法国、德国和日本为代表,其中,法国中央政府直接承担所有义务教育教师工资,小学的公用经费和基建经费由市镇政府(相当于我国的县级政府)负担,初中的公用经费和基建经费由省级政府承担;德国义务教育教师工资由州政府承担,公用经费和基建经费由市镇政府承担;在日本,义务教育教职员工资由中央政府和都道府县政府(相当于我国的省级政府)各负担一半,基本建设费则由中央政府承担三分之一到二分之一,其余由市町村(相当于我国的县级政府)承担[7].第二种方式以美国为代表,由学区制定学区预算,州政府通过基本资助拨款保证各学区学校的正常运转,通过专项拨款满足地方学区的特殊需要(如特殊教育),中央政府则通过专项拨款实现对州和地方学区教育发展的影响和教育政策的引导。

      美国模式具有科学、规范的优点,国内不少学者基于此提出了在我国建立规范的义务教育财政转移支付制度的设想[8].但是,这一模式要求基层政府测算义务教育的标准支出和标准收入,从而确定各级政府的转移支付额度,操作程序复杂,技术上要求很高,而且需要整个公共财政体制的改革加以配合,短期内难以实现。因此,建议按照支出项目确定各级政府的财政责任。一种可供参考的思路是:由中央政府独立承担农村义务教育教师工资(注:根据林毅夫的测算,2002年全国农村义务教育教师工资总额只需446亿元即可稳定师资队伍,占当年中央财政收入的4.3%,如果仅考虑中西部农村则只需232亿元。据胡延品的研究,2002年全国农村义务教育教师国家标准工资加上拖欠工资数总共为56236亿元,如果仅仅考虑21个享受中央工资补贴的中西部省份则一共是409.46亿元。另据叶文辉的估算,全国农村义务教育教师工资总额约为483亿元。从这些数字可以看出,中央财政是能够负担得起的。),地市政府负担基建经费,县级政府负担公用经费和除专任教师工资外的其他人员性经费(注:有学者提出我国应向市场经济国家的通行做法学习,简化地方政府层次和财政层次,逐步虚化乡镇和地市两级政府,最终形成中央、省、县三级政府结构。笔者认为这一提议很有建设性,如能实现,则县级政府相应地承担农村义务教育的基建经费。)。由于义务教育经费中人员经费的比例很高(通常在70%到80%之间),而其中绝大部分又是教师工资,由中央政府负担教师工资便可完全缓解县乡财力不足与县乡必须承担义务教育责任之间的矛盾。在操作方法上,可在中央财政设立义务教育教师工资专项,按预算级次单列下达到县并实行专户管理。需要说明的事,中央只承担国家标准工资部分,地方政府出台的津贴或补贴,则按照谁出台谁负担的原则解决。

4.建立省级政府对贫困地区的义务教育专项转移支付制度

     通过建立上述经费分担机制,基本上可以保证我国农村义务教育的正常运转。但即便在农村内部也存在巨大的地区差异(注:这种差距体现在经济方面,2002年西部农民人均收入仅为东部的46%;也体现在教育方面,2001年中、西部农村小学生均预算内公用经费分别为东部农村的21%和36%,中、西部农村初中生均预算内公用经费分别为东部农村的18%和30%。),中西部贫困地区的农村义务教育发展仍然面临巨大困难,所以必须对这些地区予以特别扶持。为此,中央政府已经建立起多项对贫困地区的义务教育专项转移支付,这些转移支付有两类:第一类用于改善办学条件,如一期和二期“国家贫困地区义务教育工程”、一期和二期“全国农村中小学危房改造工程”、“农村中小学现代远程教育工程”、少数民族地区寄宿制学校建设专项资金等;第二类用于提供工资补助,如从2001年起,中央财政每年安排50亿元转移支付资金,补助国家扶贫开发工作重点县等中西部困难地区发放农村中小学教职工工资。如果农村义务教育教职工工资由中央独立承担,那么对贫困地区实施义务教育专项转移支付的责任应由省级政府承担,而且只用于改善贫困地区的义务教育办学条件,即改造危房、改进教学仪器、图书资料和课桌椅配置、促进信息化建设以及培训学校管理人员和教师等。省级政府在考虑对贫困地区进行义务教育专项转移支付时,不应该局限于发展教育的角度,而应从为贫困地区居民提供在现代市场经济中的公平竞争机会的高度出发,充分重视农村义务教育对于促进农村经济发展、提高农民收入和缩小城乡差距的积极意义,为贫困地区改善义务教育办学条件,尽快追赶上经济发达地区提供强有力的资金支持。

5.建立省级政府对农村贫困学生的资助制度

      即便农村义务教育经费完全由财政负担,而且省级政府为改善贫困地区义务教育办学条件提供经费支持,但由于我国农村内部的收入差距很大(注:2002年我国个人收入的农村基尼系数为0.366,城市为0.319,前者高于后者。),部分家庭经济困难的学生仍有可能因为无力支付义务教育的直接费用(如书本费、文具费、伙食费、寄宿费等)和面临机会成本(学生因接受教育而放弃的收入)而失学(注:据教育部对2个“两基”攻坚县的调查,导致初中学生辍学的第一位原因是家庭经济困难,第二位原因是家庭缺少劳动力(教育部义务教育监测项目办公室,2003)。另据王蓉等对甘肃省四个国家级贫困县的调查,买不起教科书是导致小学生辍学的首要原因。)。目前,中央政府在资助贫困学生方面安排有一些专项资金,如2001年起中央财政将国家义务教育贫困学生助学金由原来的每年3000万元增加到每年1亿元,重点资助西部地区家庭经济困难中小学生;2001年秋季开始,中央财政每年安排2亿元专款,开展对家庭经济困难学生免费提供教科书制度的试点工作,每年约有200多万名中小学生受益[9].但笔者认为由中央政府直接对贫困学生实行资助会因中间环节太多而缺乏效率,而且在中央政府承担义务教育教职工工资之后还要求中央政府承担该项支出也是不合理的。因此,对农村贫困学生进行资助的任务也应落在省级政府头上(注:近年来一些省市已经出台了大面积资助贫困学生的政策。)。具体操作方法是:(1)由省级政府部门制定资助标准、资助内容和资助金额。资助内容至少应该包括免除书本费,对于非常困难的家庭还应提供学生入学必需的现金支出补助;(2)由县级政府根据资助标准,联合财政、统计、民政、农业、教育等部门对本县需要资助的学龄儿童的资格进行核定,并计算出资助所需总金额;(3)由省级政府以专项拨款的方式承担贫困学生资助经费。

      从长远来看,上述义务教育财政体制应该在全国范围内建立,并分三个步骤逐步实现:先在中西部农村地区实行,然后逐步向全国农村地区推进,最后推向城市地区,建立城乡一体的全免费的义务教育财政体系。

「参考文献」

[1]胡延品。中国义务教育财政体制困境与对策研究[D].北京师范大学经济学院博士论文,2003.

[2]王小鲁,樊纲。中国地区差距的变动趋势和影响因素[J].经济研究,2004,(1)。

[3]李实,岳希明,中国城乡收入差距调查[J].财经,2004,(3)、(4)。

[4]财政部财政科学研究所,中国财政管理体制改革10年回顾[J].经济研究参考,2004,(2)。

[5]课题组。我国县乡财政面临的困境及对策研究[J].财政研究,2004,(1)。

[6]高如峰。义务教育投资国际比较[M].北京:人民教育出版社,2003.

[7]刘泽云。西方发达国家的义务教育财政转移支付制度[J].比较教育研究,2003,(1)。

[8]王善迈,袁连生。建立规范的义务教育财政转移支付制度[J].教育研究,2002,(6)。

[9]中国教育科研网:http://www.cernet.edu.cn.

 

 

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